編者按

國際林業(yè)研究組織聯(lián)盟（IUFRO）在2024年5月6—10日舉行的聯(lián)合國森林論壇第十九屆會議（UNFF19）期間發(fā)布了時隔14年來的第二份關(guān)于全球森林治理的綜合性評估報告——《全球森林治理：趨勢、問題和新路徑的批判性回顧》。該報告基于文獻分析法，總結(jié)了自2010年以來全球森林治理的最重要進展，強調(diào)在改善全球森林治理方面，各利益相關(guān)方應(yīng)采取更加“以人為本”的方法，使森林治理更具包容性。報告的評估結(jié)果旨在為土地利用和氣候政策制定者提供可行性意見，推進公正有效的森林政策的落實。編者特此編譯該報告的主體內(nèi)容，以期為我國參與全球森林治理的林業(yè)工作者提供借鑒和參考，推動中國在全球森林治理進程方面發(fā)揮重要作用。

2010年，IUFRO領(lǐng)導(dǎo)的全球森林專家小組（GFEP）發(fā)布了一份評估報告，填補了全球森林治理科學(xué)評估領(lǐng)域的空白。該報告概述了影響全球森林治理的要素的復(fù)雜性和多樣性，并指出了其在制度設(shè)計和成效產(chǎn)出方面的不足。自2010年首次開展全球森林治理評估以來，全球森林治理得到了進一步發(fā)展，出現(xiàn)了新的進程、行為主體和工具。這在一定程度上是因為全球森林治理的核心目標從“停止毀林”向“發(fā)揮森林在應(yīng)對氣候變化和生物多樣性喪失方面的關(guān)鍵作用”轉(zhuǎn)變，森林也因此被視為當(dāng)前應(yīng)對各種全球性挑戰(zhàn)的核心方案。2010年以來，關(guān)注度日益增高的其他森林治理進程變化還包括由部分國家和區(qū)域組織推動的以支持全球森林可持續(xù)經(jīng)營、遏制毀林和非法木材貿(mào)易為目標的合法性驗證體系和工具。以往的全球森林治理以政府間多邊進程為主，現(xiàn)在的治理架構(gòu)則更多以私營部門治理和公私共同治理為主。與這一變化相伴而行的是治理手段的轉(zhuǎn)變，當(dāng)前的全球森林治理更加依賴私營部門的投融資，包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)保證金制度和有償使用機制。

2010年以來，全球政治進程成效不佳，國際社會更加關(guān)注全球森林治理的社會層面，認為全球森林治理關(guān)鍵取決于人。同時，針對全球森林治理文獻的研究也呈現(xiàn)出批判性發(fā)展態(tài)勢。在此背景下，對全球森林治理進程進行重新評估有其必要性。《2023年全球可持續(xù)發(fā)展報告》指出，在2030年之前的剩余時間里，“漸進和碎片化的變革是不夠的，無法實現(xiàn)所需的轉(zhuǎn)型”，需要積極的政治領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)變革的雄心。

本次評估是在以上所述的特定政治和科學(xué)環(huán)境背景下進行的，它反映了全球森林治理在目標和指標上雖有共識但成效有限的現(xiàn)實。一方面，全球森林治理的目標和指標已經(jīng)討論并達成一致數(shù)十年之久，但成效有限；另一方面，全球森林治理對人們，特別是那些最為脆弱的群體，可能產(chǎn)生的某些負面影響已經(jīng)得到證實?；谶@種認識，本評估從批判性視角分析了自2010年以來的全球森林治理狀況，不僅提供了有關(guān)全球森林治理的最新科學(xué)進展，反映了科學(xué)話語中全球森林治理的一般趨勢，即在過去幾年中變得更具批判性，而且從不同視角深入探討了森林治理的根本原因和影響，包括權(quán)力不對稱、不公平和不公正，以及更廣義上的關(guān)于森林治理的贏家和輸家等問題。這種深入研究旨在揭示全球森林治理挑戰(zhàn)的根源，為政策決策者提供決策著力點。

自2010年以來，各級層面的森林治理參與主體日漸增多，各類機制層出不窮，為本就復(fù)雜的全球森林治理增加了額外的復(fù)雜性。本次發(fā)布的評估報告旨在提供有關(guān)2010年以來關(guān)于全球森林治理情況變化的概述，并以科學(xué)文獻研究為基礎(chǔ)，對出現(xiàn)的變化進行了批判性分析，以識別全球森林治理演變中的趨勢、挑戰(zhàn)和潛力。同時，該報告不僅提供了有關(guān)全球森林治理新進程、新行動和新工具的最新信息，而且還強調(diào)了那些在過去10年中日益受到關(guān)注的來自政界、民間社會和科學(xué)界的聲音。越來越多的人更加關(guān)注全球森林治理的人文層面及全球森林治理對人類的影響。

就具體目標而言，該報告旨在促進與森林有關(guān)的國際和地區(qū)政治進程，提高人們對全球森林治理的挑戰(zhàn)和科學(xué)研究中對其提出的批判性意見的認識，并為未來全球森林治理設(shè)計提供思路。報告的主體內(nèi)容如下：

01

政治生態(tài)學(xué)和經(jīng)濟學(xué)視角下的全球森林治理主要趨勢

總體而言，為了解決日益受到關(guān)注的與森林有關(guān)的環(huán)境、社會和經(jīng)濟等優(yōu)先事項，全球森林治理的范圍和復(fù)雜性在不斷擴大。在這一變化過程中，全球森林治理還面臨著由“誰來制定規(guī)則、出于什么目的以及為誰的利益而制定規(guī)則”的持續(xù)性爭論。此外，以市場為基礎(chǔ)的解決方案與日俱增，同時伴隨著采用越來越具雄心的全球目標和強調(diào)森林多重價值的融資機制。這些趨勢與將森林和土地權(quán)下放給原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的努力相互矛盾。因此，在全球森林治理問題上，需要更多地協(xié)調(diào)和整合，以應(yīng)對復(fù)雜的挑戰(zhàn)和不斷變化的政治與經(jīng)濟環(huán)境。

全球?qū)用嫔种卫淼囊粋€主要趨勢是關(guān)于森林的決策逐漸擴展至林業(yè)部門以外的機構(gòu)、協(xié)定和進程中，包括在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）框架下的森林政策“氣候化”。例如，減少毀林和森林退化造成的排放（REDD ）機制的實施以及公共和私人森林碳匯交易的增長。還包括在《聯(lián)合國生物多樣性公約》（CBD）框架下，遏制生物多樣性喪失、擴大保護區(qū)面積、同時保護原住民權(quán)利的雄心目標。與此同時，其他部門、協(xié)議和進程也明確提出，要彌合部門鴻溝，以實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs），以及在公共和私營部門推廣景觀方法，并將其作為森林、農(nóng)業(yè)、氣候和其他部門協(xié)同治理的戰(zhàn)略。

全球森林治理范圍的擴大得益于科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展?？萍歼M步使得部分森林價值（如森林覆蓋率變化）的衡量變得更加精確，而森林的生物多樣性、社會價值等其他價值則仍然難以量化，甚至被忽視。盡管有努力通過整合原住民和傳統(tǒng)知識來填補知識上的空白和權(quán)力的不平衡，但治理行動的迫切性和全球森林治理的融資趨勢卻要求有標準化的科學(xué)數(shù)據(jù)，這阻礙了將本土知識納入聯(lián)合生產(chǎn)（co-production）的過程。這種矛盾突顯了在追求森林數(shù)據(jù)精確度和標準化的同時，平衡和尊重本土知識的重要性和復(fù)雜性。

在氣候變化、生物多樣性喪失、國家內(nèi)部及國家間的收入不均、社會不公等問題日益加劇的背景下，人們對全球森林治理成效的不滿情緒日益明顯。為了應(yīng)對這些問題，出現(xiàn)了各式各樣的簡化、單一的目標設(shè)定和承諾，從《紐約森林宣言》到《關(guān)于森林和土地利用的格拉斯哥領(lǐng)導(dǎo)人宣言》《波恩挑戰(zhàn)》《昆明宣言》“零排放”“零饑餓”倡議等，這些目標往往是孤立的、各自為戰(zhàn)的。借助迅猛發(fā)展的科學(xué)技術(shù)，來衡量和模擬每個目標的進展等方式，可能會忽視這些目標之間可能存在的沖突關(guān)系。這種單一目標的設(shè)定方法可能沒有充分考慮到不同目標之間的相互作用和整體影響，從而可能限制了對森林治理問題采取更全面和協(xié)同的解決方案。

全球森林治理的另一個主要趨勢是地區(qū)主義、雙邊主義和單邊主義的不斷興起。雖然各種各樣的全球倡議往往難以就具有約束性的承諾和融資目標達成共識，但越來越多的參與主體已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向區(qū)域、雙邊和單邊方式，在規(guī)模較小的“自愿聯(lián)盟”中追求自己的特定利益，這些聯(lián)盟包括東盟、歐盟以及歐盟與熱帶木材生產(chǎn)國之間的自愿伙伴關(guān)系協(xié)議（VPAs）。這種繞過國際談判的做法，最近隨著《歐盟零毀林法案》（EUDR）的通過得到了強化。

總體而言，盡管在過去10年間，全球森林治理及其迫切性已經(jīng)受到相當(dāng)廣泛的關(guān)注，但尚未看到重大變革的跡象。從結(jié)果來看，全球熱帶森林毀林率確實在下降，但森林治理在其中發(fā)揮了多大作用尚不得而知。同時，社會不平等現(xiàn)象持續(xù)存在，并因地緣政治緊張、新冠疫情和氣候變化等外部因素而進一步加劇。全球環(huán)境問題，特別是森林保護問題，正在變得越來越重要。這種緊迫感和政治壓力促使政府、企業(yè)和非政府組織等各方采取緊急行動，推動政策和戰(zhàn)略的調(diào)整。

02

全球森林治理面臨的問題

與2010年第一次全球森林治理評估報告不同，針對法律約束力與非約束力的討論不再是本次評估報告的焦點，但超越政府的治理需求成為重要關(guān)注點。本次評估的結(jié)果表明，從解決問題的角度對全球森林治理水平進行的批判變得越來越多，并且越來越尖銳，批判的矛頭直指森林治理的關(guān)鍵弱點，并要求進行徹底變革。

1

全球森林治理成效有限

截至目前，全球森林治理的成效有限，持續(xù)性毀林仍然存在，且依然是學(xué)術(shù)界批判的焦點。學(xué)者普遍認為，各類全球森林倡議并沒有帶來積極的森林治理成果，尤其是在實現(xiàn)大尺度目標，如終止全球毀林和森林退化等方面。相關(guān)研究針對特定領(lǐng)域的政策和進程，尤其對綜合治理框架的有效性提出了批評。

研究指出了多邊政府間進程以及私營部門治理或公私共同治理的無效性。例如，自1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會以來，以森林為重點的政府間進程受到的主要批判是難以形成具有法律約束力的產(chǎn)出。同時，現(xiàn)有的具有法律約束力的制度在國家層面的實施有限，導(dǎo)致結(jié)果平平。為填補具有法律約束力制度的空白，參與主體設(shè)計了多種市場驅(qū)動和政府與市場共同驅(qū)動的治理機制，如REDD 和森林執(zhí)法、治理和貿(mào)易（FLEGT）許可證，但目前證實這些機制在是否能夠?qū)崿F(xiàn)目標方面的證據(jù)非常有限。

全球森林治理成效有限的問題還體現(xiàn)在以下方面：

1

治理工具的復(fù)雜性。這包括縱向和橫向兩個維度，縱向復(fù)雜性涉及政策在國家和地方等不同層級之間的實施和協(xié)調(diào)難度；而橫向復(fù)雜性則關(guān)乎不同領(lǐng)域政策間的協(xié)調(diào)，如森林政策、氣候政策和貿(mào)易政策等，這些跨領(lǐng)域的協(xié)調(diào)行動需要參與治理的參與主體來共同應(yīng)對，增加了政策整合的難度。

2

資金籌措問題。依靠市場機制來籌集資金往往難以達到預(yù)期目標，特別是在REDD 機制中，這種情況導(dǎo)致了對政府資金支持的持續(xù)依賴。

3

REDD 項目長期遠景的缺失。由于缺乏明確目標和時間框架，REDD 項目主要依賴于各國政府和利益相關(guān)者自主確定目標和方法，這導(dǎo)致項目長期處于試點狀態(tài)，未能發(fā)展成為持續(xù)和系統(tǒng)性的執(zhí)行機制，仍然面臨眾多挑戰(zhàn)。

4

治理機制未能聚焦核心問題。一些學(xué)者認為，全球森林治理機制可能未能準確聚焦，或解決毀林的根本原因。

5

木材認證和合法性驗證的有效性爭議。盡管木材認證和合法性驗證可能在提升社會意識方面取得了一定成效，但學(xué)術(shù)界對其是否有效促進了停止毀林的長期目標仍存在爭議。

2

監(jiān)測和評估機制不足

全球森林治理成效有限的部分原因在于監(jiān)測和評估機制的不足。對此，相關(guān)研究強調(diào)了監(jiān)測和評估的必要性，對在國家層面普遍缺乏開展監(jiān)測和評估影響的機構(gòu)以及缺乏執(zhí)行機制進行了批評。盡管在國家和地區(qū)層面設(shè)立了負責(zé)REDD 監(jiān)測、報告和核證的機構(gòu)，但這些機構(gòu)存在運營不良、協(xié)調(diào)不力，以及整合科學(xué)知識不足的問題。另有批評指出，過分關(guān)注監(jiān)測和評估技術(shù)，可能最終會導(dǎo)致重視技術(shù)的資助機構(gòu)在決策過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，從而忽略了森林治理中其他同樣重要的方面。

3

全球森林治理碎片化

碎片化也是全球森林治理中的突出問題之一。它通常與治理不力緊密相關(guān)，即不能以統(tǒng)一和全面的方式解決森林問題，而是受特定利益驅(qū)動，導(dǎo)致治理過程缺乏系統(tǒng)性。全球森林治理的參與主體通常由不同的機構(gòu)組成，這些機構(gòu)來自不同的治理體系（政府間組織、公私合作組織、私人組織等），涵蓋多個領(lǐng)域和眾多參與主體。由于參與主體往往關(guān)注森林治理的某一特定要素，并將自身目標和利益置于首位，可能導(dǎo)致不同領(lǐng)域和參與主體之間的競爭，難以形成統(tǒng)一連貫的治理體系。雖然這種碎片化將不同部門的專業(yè)知識納入了治理決策中，但也在一定程度上強化并導(dǎo)致了部門制度的碎片化。不同政策領(lǐng)域間缺乏有效協(xié)調(diào)，如氣候政策（尤其是REDD 項目）或保護政策、全球議程與地方議程之間存在緊張關(guān)系等，也進一步加劇了森林治理政策和進程的分散與不一致。

03

面向未來的全球森林治理新路徑

01

從解決問題角度出發(fā)的漸進式解決方案

以解決問題為導(dǎo)向的方案在很大程度上沿襲了現(xiàn)有的治理方式，但進行了漸進式的變革，這些方案涵蓋了從市場驅(qū)動到政府主導(dǎo)的多種策略。一些學(xué)者提議應(yīng)在碳交易、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估或認證等機制上，加強和擴展市場驅(qū)動的方法。另有學(xué)者認為，基于具有法律約束力的文書的正規(guī)化治理機制仍然是提升治理效率的關(guān)鍵。還有研究指出，盡管政府在以往的森林治理實踐中存在不足，但國家在其中仍然扮演著核心角色。沒有國家的支持，無論是民間團體還是私營部門都無法實質(zhì)性地改變現(xiàn)有森林治理狀況。同時，政府也需要來自其他非政府參與主體的技術(shù)信息和實踐經(jīng)驗，以促進森林治理體系的完善和創(chuàng)新。

02

變革更徹底的激進式解決方案

與漸進式解決方案不同，激進式解決方案旨在通過制定一個全新的森林治理框架，從基層和民眾的實際需求出發(fā)，以協(xié)商、合作的方式應(yīng)對森林治理中的挑戰(zhàn)。相關(guān)學(xué)者提出的激進式治理方案主要包括：轉(zhuǎn)型治理方案、以人為本的治理方法和第三世界國際法途徑。這些解決方案雖然各有側(cè)重，但并不相互排斥，而是在很大程度上相互交織和補充，其共同目標是實現(xiàn)更加公正和可持續(xù)的全球森林治理，尤其是在權(quán)力、資源和機會的重新分配方面，確保所有利益相關(guān)者，特別是那些被邊緣化的群體，能夠參與到?jīng)Q策過程中來。

END

編譯 趙丹