“草票”概念及相關(guān)機(jī)制解讀

2024-12-12   來(lái)源：中國(guó)綠色時(shí)報(bào)

探索建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關(guān)鍵路徑，是從源頭上推動(dòng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面綠色轉(zhuǎn)型具有十分重大的意義。近年來(lái)，全國(guó)各地相繼開(kāi)展了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的研究與試點(diǎn)，相繼發(fā)布了多個(gè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例，然而與草原相關(guān)的實(shí)踐仍在探索階段。

2019年，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所、內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)和草原監(jiān)測(cè)規(guī)劃院、四川大學(xué)、西南民族大學(xué)等單位聯(lián)合組建了草原生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)課題研究組，核算了內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)產(chǎn)值，梳理了草原生態(tài)產(chǎn)品清單，探索了草原生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，首次系統(tǒng)提出了草票概念及相關(guān)機(jī)制。該機(jī)制的實(shí)施可為草原踐行“兩山”理念提供樣板，為協(xié)同推進(jìn)基本草原保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展提供助力。

為什么推行草票？

草原是重要的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)牧民增收等方面具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用。我國(guó)草原面積近40億畝，是生態(tài)、生產(chǎn)、生活“三生”空間的集合體，具有把綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的天然優(yōu)勢(shì)，具有重要的“水庫(kù)”“錢(qián)庫(kù)”“糧庫(kù)”“碳庫(kù)”功能。

然而，我國(guó)草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍較脆弱、保護(hù)修復(fù)力度不夠、管理利用水平不高等問(wèn)題依然突出。草原過(guò)度利用、退化嚴(yán)重，需要探索促進(jìn)天然草原休養(yǎng)生息的科學(xué)途徑；草原生態(tài)建設(shè)投資渠道相對(duì)單一，需要為社會(huì)資本進(jìn)草富民拓展路徑；牧區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足，需要積極穩(wěn)妥推進(jìn)草原“三權(quán)分置”的機(jī)制創(chuàng)新，盤(pán)活經(jīng)營(yíng)權(quán)，探索完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)新的突破；草牧業(yè)發(fā)展方式無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)前需求，需要探索建立高質(zhì)量發(fā)展草牧業(yè)、農(nóng)牧民增收、牧區(qū)繁榮穩(wěn)定的機(jī)制；社會(huì)化服務(wù)不夠完善，需要優(yōu)化草地畜牧業(yè)社會(huì)化服務(wù)，不斷激發(fā)草業(yè)發(fā)展活力，為全面深化草原生態(tài)文明體制改革打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

從利益相關(guān)者的角度出發(fā)，牧民擁有草原經(jīng)營(yíng)權(quán)但收益不高，難以充分享受草原生態(tài)價(jià)值紅利；草原經(jīng)營(yíng)主體希望提升產(chǎn)值但經(jīng)營(yíng)投入受限；草原征占用主體享受草原資源帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益但成本不斷上升；“雙碳”目標(biāo)激發(fā)控排企業(yè)對(duì)草原碳匯的需求但缺乏有效途徑；ESG（環(huán)境、社會(huì)和治理）或EOD（生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式）投資者有生態(tài)型投資需求但缺乏多元化的投資品種。因此，如何探索一套機(jī)制，使得牧民能享受更多的草原生態(tài)價(jià)值紅利、草原經(jīng)營(yíng)主體能獲得更多投入、草原征占用主體積極承擔(dān)草原生態(tài)修復(fù)義務(wù)、控排企業(yè)和ESG或EOD投資者有實(shí)現(xiàn)各自需求的渠道，成為當(dāng)前探索協(xié)同推進(jìn)基本草原保護(hù)修復(fù)和草原地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的焦點(diǎn)。

什么是草票？

草票是一種草原資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值票面化的憑證。具體而言，草票是在遵循自愿投資、平等協(xié)商的原則下，國(guó)有企業(yè)與村集體、農(nóng)牧戶(hù)通過(guò)共同經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等方式進(jìn)行草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)與草牧業(yè)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，依托創(chuàng)造的利潤(rùn)，面向村集體、農(nóng)牧戶(hù)及社會(huì)資本制發(fā)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益憑證。

根據(jù)收益權(quán)、流通性及持有主體的差異，草票可分為A類(lèi)草票和B類(lèi)草票。A類(lèi)草票是指持有主體為以草原經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員、擁有保底收益、限于村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員間流通的經(jīng)濟(jì)權(quán)益憑證。B類(lèi)草票是指持有主體為相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的境內(nèi)合格投資者、不存在保底收益、可在境內(nèi)合格投資者間自由流通的經(jīng)濟(jì)權(quán)益憑證。A類(lèi)草票可等價(jià)轉(zhuǎn)換為B類(lèi)草票，B類(lèi)草票不能轉(zhuǎn)換為A類(lèi)草票。

誰(shuí)制發(fā)草票？

草票為實(shí)名登記的紙質(zhì)形式，記載持有人信息、面值、種類(lèi)及流轉(zhuǎn)記錄等。原則上應(yīng)由國(guó)有企業(yè)依托草原未來(lái)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)價(jià)值申請(qǐng)制發(fā)，并由林草主管部門(mén)監(jiān)制。草票發(fā)行主體須滿(mǎn)足如下條件：國(guó)有股份企業(yè)且股權(quán)明晰；草原生態(tài)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)明確、主業(yè)聚焦，具備草原生態(tài)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)和業(yè)務(wù)模式以及開(kāi)展草牧業(yè)、草原修復(fù)與生態(tài)保護(hù)相關(guān)的業(yè)務(wù)能力；企業(yè)管理機(jī)制健全、合法規(guī)范經(jīng)營(yíng)；企業(yè)財(cái)務(wù)績(jī)效良好、具有持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力。

草票怎么定價(jià)？

草票價(jià)值的體現(xiàn)是在草畜平衡條件下創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，其中經(jīng)濟(jì)價(jià)值以草畜產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)產(chǎn)值為主，生態(tài)價(jià)值主要涵蓋草原生態(tài)系統(tǒng)的供給、調(diào)節(jié)、文化價(jià)值，此外還應(yīng)考慮草原生態(tài)修復(fù)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、社會(huì)資本投入等生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)的資金安排。草票按每股評(píng)估價(jià)值發(fā)行。草票發(fā)行價(jià)格應(yīng)通過(guò)詢(xún)價(jià)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)可的其他方式按照有關(guān)規(guī)定協(xié)商確定。

誰(shuí)認(rèn)購(gòu)草票？

A類(lèi)草票限以草原經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的村集體經(jīng)濟(jì)組織及牧民認(rèn)購(gòu)，鼓勵(lì)以村集體經(jīng)濟(jì)組織形式入股。B類(lèi)草票限相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的境內(nèi)合格投資者認(rèn)購(gòu)，優(yōu)先控排企業(yè)、草原征占用主體認(rèn)購(gòu)。B類(lèi)草票鼓勵(lì)和引導(dǎo)草原征占用主體實(shí)現(xiàn)征占用項(xiàng)目投資規(guī)模與其草票持有量掛鉤。根據(jù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則之規(guī)定，草票制度能將草原征占用主體原本需要費(fèi)用化的生態(tài)修復(fù)支出轉(zhuǎn)化為生態(tài)修復(fù)投資，進(jìn)而不影響當(dāng)期利潤(rùn)，甚至能帶來(lái)一定的投資收益。

持有草票有什么好處？

對(duì)于以草地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的集體或個(gè)人，持有草票即持有草場(chǎng)資產(chǎn)化憑證，擁有穩(wěn)定的保底收入，可獲取溢價(jià)收益，可抵押、可流轉(zhuǎn)、可交易，同時(shí)可將原本非標(biāo)準(zhǔn)的草地流轉(zhuǎn)合約標(biāo)準(zhǔn)化，賦予農(nóng)牧戶(hù)財(cái)產(chǎn)增值和配置模式的靈活性。對(duì)于草票發(fā)行企業(yè)，通過(guò)草票可在保證草地可持續(xù)利用前提下進(jìn)行集約化經(jīng)營(yíng)，可用草票向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款，可以?xún)?yōu)先申報(bào)草原生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，可以通過(guò)發(fā)行草票向社會(huì)募集資金。對(duì)于購(gòu)買(mǎi)草票的企業(yè)或個(gè)人，持有草票可以作為一種資產(chǎn)投資，可用于中和企業(yè)超配額的碳排放，可以?xún)?yōu)先參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）等模式，并獲得合理回報(bào)，可以獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)，可以作為積極踐行ESG或EOD的一種憑證。

草票如何流通？

草票應(yīng)在產(chǎn)權(quán)交易中心掛牌交易。草票可以在牧戶(hù)與牧戶(hù)之間、牧戶(hù)與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間進(jìn)行交易，甚至可以通過(guò)地方政府之間的合作進(jìn)行跨區(qū)域交易，目前規(guī)定境外資本不得參與草票交易。草票交易時(shí)，應(yīng)設(shè)定掛牌底價(jià)和上限價(jià)，防止市場(chǎng)炒作。交易成功后，受讓方應(yīng)在5個(gè)工作日內(nèi)向發(fā)行主體備案。A類(lèi)草票僅限村集體內(nèi)部交易，且須經(jīng)牧民代表大會(huì)批準(zhǔn)。

草票所募資金如何使用？

發(fā)行主體應(yīng)當(dāng)將草票所募集資金存放于經(jīng)發(fā)行主體董事會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)賬戶(hù)集中管理和使用，資金到位后需與林草主管部門(mén)、存放募集資金的商業(yè)銀行簽訂三方監(jiān)管協(xié)議。所開(kāi)展的相關(guān)項(xiàng)目須征得林草主管部門(mén)的批準(zhǔn)。資金的使用限定于幾個(gè)主要方向，一方面是在保證草地可持續(xù)利用前提下進(jìn)行科學(xué)化、集約化經(jīng)營(yíng)，發(fā)展草牧業(yè)；另一方面，開(kāi)展與草原生態(tài)保護(hù)和修復(fù)相關(guān)的項(xiàng)目。

關(guān)于草票的收益權(quán)、質(zhì)押與退出、配套安排等制度安排方面，發(fā)行主體應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，建立科學(xué)、持續(xù)、穩(wěn)定的回報(bào)規(guī)劃和機(jī)制，應(yīng)向A類(lèi)草票持有人執(zhí)行固定利益政策。草票可用于申請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押貸款，但不得超出可持有主體范圍，質(zhì)押期間不得轉(zhuǎn)讓。草原征占用主體持有的草票市場(chǎng)價(jià)值之和不低于其草原征占用項(xiàng)目所涉投資規(guī)模的5%。依托該機(jī)制，草原征占用主體可通過(guò)持有草票將生態(tài)修復(fù)費(fèi)用資本化，激發(fā)草原生態(tài)保護(hù)意識(shí)，同時(shí)通過(guò)集中化、專(zhuān)業(yè)化的修復(fù)方式，改善草原生態(tài)修復(fù)成效。

從外延來(lái)考慮，將草票的內(nèi)涵擴(kuò)展到碳匯、防風(fēng)固沙等草原生態(tài)產(chǎn)品，形成草原碳票、草原沙票，即“草票 ”，可以豐富草原生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)渠道，促進(jìn)草原生態(tài)價(jià)值的全面轉(zhuǎn)化，進(jìn)而增厚草票底層資產(chǎn)的收益，依托市場(chǎng)機(jī)制激發(fā)全民的草原保護(hù)意識(shí)。因此，草票的未來(lái)走向聚焦于以下幾個(gè)方面：研究建立基于草票的綠色金融機(jī)制、與碳匯等生態(tài)產(chǎn)品相結(jié)合的機(jī)制，草票與草原征占用掛鉤機(jī)制，以及將草票納入草原保險(xiǎn)試點(diǎn)，依托草票加速草原資源資產(chǎn)化、證券化，盤(pán)活基本草原資源。

綜上所述，推行草票機(jī)制有利于解決超載過(guò)牧、實(shí)現(xiàn)草畜平衡、創(chuàng)造就業(yè)崗位、增加牧民收入；有利于激發(fā)草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)草原保護(hù)與修復(fù)的全民參與；有利于調(diào)整優(yōu)化畜牧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、延長(zhǎng)畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展；更有利于推進(jìn)草原由草原資源到草原資產(chǎn)、再到草原資本的有機(jī)轉(zhuǎn)化。因此，草票機(jī)制為解決當(dāng)前草原生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾提供了新思路，是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的有益探索和實(shí)踐，可以持續(xù)提升草原生態(tài)功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，助力推動(dòng)基本草原保護(hù)與草原牧區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。（黃麟 楊勇 劉勁松 劉愛(ài)軍 樊江文）

（作者系草原生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)課題研究組成員）