導(dǎo)語

2024年11月11日，在阿塞拜疆首都巴庫舉辦的第29屆聯(lián)合國氣候變化大會(huì)、（COP29）開幕第一天，會(huì)議東道國在官方網(wǎng)站發(fā)布了一則題為“COP29在巴庫開幕：全球碳市場取得突破”的消息，引發(fā)了業(yè)內(nèi)對全球碳市場啟動(dòng)的熱議。11月22日，COP29針對《巴黎協(xié)定》第6.2條、6.4條形成了新的決議草案，并在11月23日晚的閉幕全會(huì)上順利通過了表決。

總體來說，COP29在《巴黎協(xié)定》第6條談判上取得了核心進(jìn)展。在各國努力下，本次大會(huì)推動(dòng)了《巴黎協(xié)定》第6條的若干實(shí)施細(xì)則達(dá)成一致，并進(jìn)一步明確了下一步工作安排。本次大會(huì)成果為推動(dòng)國際碳市場實(shí)質(zhì)意義上啟動(dòng)奠定了更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但國際碳市場的建設(shè)涉及國家多、各方訴求差異大，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。梳理本次大會(huì)取得的工作進(jìn)展和下一步待解決的事項(xiàng)來看，國際碳市場離實(shí)質(zhì)意義上啟動(dòng)仍有不少工作需要完成，后續(xù)進(jìn)展值得各相關(guān)方持續(xù)關(guān)注。

《巴黎協(xié)定》第6條的

由來和建設(shè)進(jìn)展

《巴黎協(xié)定》是現(xiàn)階段全球應(yīng)對氣候變化國際合作的基石，締約方以“國家自主貢獻(xiàn)”（Nationally Determined Contributions，NDC）的方式設(shè)定自己的減排目標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃，通過全球盤點(diǎn)機(jī)制，各締約方NDC每五年更新一次。《巴黎協(xié)定》第6條鼓勵(lì)締約方之間通過合作完成它們的NDC，既允許締約方買入其他締約方的“可國際轉(zhuǎn)讓的減緩成果”（ITMOs）來完成本國的NDC?！栋屠鑵f(xié)定》第6條為建立一個(gè)國際碳市場奠定了基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)了兩種國際碳交易合作方式：

6.2條機(jī)制允許締約方之間直接開展減排合作，跨國轉(zhuǎn)移ITMOs。需受聯(lián)合國層面在碳排放核算方面的監(jiān)管，ITMOs跨國轉(zhuǎn)移牽扯到轉(zhuǎn)出國和轉(zhuǎn)入國NDCs的相應(yīng)調(diào)整。6.2條機(jī)制的核心就是對這類“相應(yīng)調(diào)整”做出規(guī)范和管理。6.2條下允許締約方之間自行設(shè)計(jì)減排機(jī)制，方法學(xué)制定較為靈活，由締約雙方自行雙邊協(xié)商制定，兩國之間達(dá)成共識(shí)就可以確立方法學(xué)并著手開發(fā)項(xiàng)目。

6.4條機(jī)制明確，建立一個(gè)基于項(xiàng)目的減排量生成機(jī)制（類似京都議定書下的清潔發(fā)展機(jī)制），由聯(lián)合國監(jiān)督管理，在聯(lián)合國層面建立統(tǒng)一的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和管理流程。清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）確立了發(fā)達(dá)國家當(dāng)買家、發(fā)展中國家當(dāng)賣家，6.4條機(jī)制項(xiàng)目雖然主要還是在發(fā)展中國家，但發(fā)展中國家既可以當(dāng)買家、也可以當(dāng)賣家。

6.2條機(jī)制和國際上現(xiàn)存的跨國自愿減排交易既有相似之處，也有新的特點(diǎn)。跨國自愿減排交易處于自發(fā)狀態(tài)，并不對關(guān)聯(lián)國家的NDC產(chǎn)生關(guān)系，因此減排量存在重復(fù)計(jì)算或重復(fù)使用的風(fēng)險(xiǎn)。而第6.2條機(jī)制直接關(guān)聯(lián)NDC調(diào)整，并且要完全解決重復(fù)計(jì)算問題。

6.4條機(jī)制與我國國家核證自愿減排量（CCER）也有相似的地方，在方法學(xué)、項(xiàng)目審核、減排量核查、減排量簽發(fā)等管理流程上是類似的。而最大的不同在于CCER是中國政府監(jiān)管的機(jī)制，只用于國內(nèi)市場，目前不用于減排量的國際轉(zhuǎn)移。6.4條機(jī)制進(jìn)行減排量跨國轉(zhuǎn)移時(shí)涉及到NDC締約方之間的相應(yīng)調(diào)整，一旦ITMOs進(jìn)行了跨國轉(zhuǎn)移，就需要在聯(lián)合國層面報(bào)備，并相應(yīng)調(diào)增購入國的NDC，調(diào)減出售國的NDC。

為了便于理解6.2條和6.4條談判的進(jìn)展，特別是大家關(guān)注的國際碳市場實(shí)質(zhì)啟動(dòng)的要素，我們以國家核證自愿減排量（CCER）機(jī)制的重啟要素作為對照，以便更直觀地理解第6條國際碳市場的進(jìn)展程度。可以看到，目前第6.4條的方法學(xué)仍在制定中，注冊登記系統(tǒng)如何建設(shè)仍在討論中，NDC如何調(diào)整尚未完全明確。由于第6條技術(shù)上的復(fù)雜性和談判上的利益分歧，6.2條和6.4條機(jī)制的進(jìn)展速度明顯慢于CCER的重啟。

表  6.2條、6.4條機(jī)制進(jìn)度和CCER對比

CCER機(jī)制的管理機(jī)構(gòu)為生態(tài)環(huán)境部國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心（簡稱“國家氣候戰(zhàn)略中心”）。2023年10月，CCER頂層設(shè)計(jì)文件《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》和第一批CCER方法學(xué)發(fā)布。2024年6月，確定了第一批CCER審核機(jī)構(gòu)。2024年9月啟動(dòng)項(xiàng)目申請，首批項(xiàng)目掛網(wǎng)公示。目前，已有項(xiàng)目進(jìn)入注冊申請階段，尚未完成減排量簽發(fā)。

6.4條機(jī)制的管理機(jī)構(gòu)為SBM（Supervisory Body for the Mechanism，機(jī)制監(jiān)督機(jī)構(gòu)）。SBM的主要職責(zé)是監(jiān)督和管理第6.4條下的溫室氣體減排機(jī)制，確保其符合《巴黎協(xié)定》的要求，促進(jìn)全球氣候目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)維護(hù)機(jī)制的環(huán)境完整性和透明度。6.4條機(jī)制以全球性統(tǒng)一規(guī)則為核心，確保所有參與方在同一框架下運(yùn)作，旨在取代《京都議定書》CDM機(jī)制，構(gòu)建更高效的碳減排機(jī)制。目前，6.4條機(jī)制已經(jīng)公布了包括項(xiàng)目開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目開發(fā)程序、方法學(xué)開發(fā)程序等技術(shù)文件，同時(shí)匹配了CDM項(xiàng)目可以在2025年前過渡到6.4條的時(shí)間窗口。

未來一年，6.4條機(jī)制運(yùn)行的保障機(jī)制理論上需要配齊，至少需要具備CDM過渡項(xiàng)目提交申請并完成評估的基本條件。針對全新的6.4條機(jī)制減排項(xiàng)目的開發(fā)，目前技術(shù)規(guī)則仍有較大的缺失，方法學(xué)、工具、指南等相關(guān)指導(dǎo)性文件仍有待出臺(tái)。從SBM的2025年度工作計(jì)劃中也可以看出，未來一年中重點(diǎn)需要完成的工作計(jì)劃包括一系列方法學(xué)工具的建設(shè)，以及幾大領(lǐng)域下的重點(diǎn)CDM方法學(xué)的轉(zhuǎn)化。在審核機(jī)構(gòu)方面，目前也已經(jīng)開放了申請，并且有8家機(jī)構(gòu)的申請已經(jīng)得到了公示，我國的質(zhì)量認(rèn)證中心（CQC）也在其中。

6.2條機(jī)制的管理機(jī)構(gòu)為SBSTA（Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice，科學(xué)與技術(shù)咨詢附屬機(jī)構(gòu)），主要為公約、巴黎協(xié)定等實(shí)施提供科學(xué)、技術(shù)和方法學(xué)的咨詢支持。SBSTA的職責(zé)涵蓋廣泛，包括溫室氣體清單、氣候變化適應(yīng)和減緩技術(shù)、能力建設(shè)以及碳市場機(jī)制。6.2條機(jī)制下各國可根據(jù)自身國情和合作形式設(shè)計(jì)方法學(xué)，由參與國指定的第三方審核機(jī)構(gòu)實(shí)施核查。目前部分國家已在雙邊或多邊框架下開始試點(diǎn)，如瑞士-泰國、日本-印尼合作項(xiàng)目。但該機(jī)制下的項(xiàng)目申請、減排量簽發(fā)和NDC調(diào)整在聯(lián)合國層面尚未啟動(dòng)。

《巴黎協(xié)定》第6條的談判焦點(diǎn)

通過上面的盤點(diǎn)和對照，不難發(fā)現(xiàn)，《巴黎協(xié)定》第6條的真正落地還需要明確不少實(shí)施細(xì)則。自2015年《巴黎協(xié)定》通過以來，第6條的實(shí)施細(xì)則一直是全球氣候談判的焦點(diǎn)。

早期階段（2015年-2018年）：市場機(jī)制框架奠定，細(xì)則制定遇到阻力。各國主要爭議集中在如何避免碳減排量的“雙重計(jì)算”、環(huán)境完整性的保障措施，以及減排項(xiàng)目的過渡安排，特別是如何處理《京都議定書》遺留的CDM項(xiàng)目。

中期階段（2019年-2021年）：格拉斯哥氣候大會(huì)（COP26）形成基本框架。國際碳市場的管理框架和運(yùn)作模式的輪廓顯現(xiàn)，同時(shí)，各方對如何避免碳減排量的“雙重計(jì)算”達(dá)成共識(shí)。6.2條制定了如何核算和報(bào)告ITMOs的具體規(guī)則；6.4條規(guī)定了機(jī)制運(yùn)行模式、規(guī)則和基本程序框架，確立了監(jiān)督機(jī)構(gòu)并明確其職責(zé)。

近期階段（2022年-至今）：雙邊合作試點(diǎn)開展，談判聚焦實(shí)操細(xì)則。近年來，多個(gè)國家啟動(dòng)雙邊合作試點(diǎn)，例如瑞士與泰國、日本與印尼合作開發(fā)的ITMOs項(xiàng)目。與此同時(shí)，各方針對《巴黎協(xié)定》第6條的談判，進(jìn)一步聚焦到了實(shí)操層面。

6.2條機(jī)制的談判焦點(diǎn)

一是監(jiān)管方式和力度。第6.2條是一個(gè)相對靈活的合作框架，對于如何實(shí)施監(jiān)管各方持不同意見。總體來說，以歐盟為代表的發(fā)達(dá)國家（一般是買方）致力于采用更強(qiáng)有力的監(jiān)管來保障減排的真實(shí)性、透明度和有效性，但發(fā)展中國家（一般是賣方）則需要機(jī)制具有開放性和靈活性，才能鼓勵(lì)更多的參與，避免過度監(jiān)督帶來的負(fù)擔(dān)。

二是注冊登記系統(tǒng)。各國在如何建立國際注冊登記系統(tǒng)，以及如何與國家注冊登記系統(tǒng)同步信息方面存在分歧。以美國為代表的國家反對國際注登系統(tǒng)記錄與ITMOs無關(guān)的數(shù)據(jù)，支持分散的管理模式。非洲國家、小島嶼國家聯(lián)盟、最不發(fā)達(dá)國家等則強(qiáng)調(diào)，要允許它們使用國際注登系統(tǒng)，或者出資支持它們建設(shè)本國注登系統(tǒng)。

6.4條機(jī)制的談判焦點(diǎn)

一是公平發(fā)展問題。在COP29開幕前，6.4條的主管機(jī)構(gòu)SBM通過了方法學(xué)制定和碳清除活動(dòng)的兩項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，引起了強(qiáng)烈反響。部分國家表示支持，希望更快推動(dòng)機(jī)制啟動(dòng)運(yùn)行。但熱帶雨林國家聯(lián)盟等表示質(zhì)疑，認(rèn)為其工作程序存在不合理性，在缺乏締約方授權(quán)的情況下就通過標(biāo)準(zhǔn)，并且對公平發(fā)展問題考慮不足，要求對減排項(xiàng)目實(shí)施可能導(dǎo)致的碳逆轉(zhuǎn)、碳泄漏、人權(quán)等問題明確應(yīng)對方法。

二是減排質(zhì)量問題。對于6.4條下減排項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，各方討論主要圍繞如何保障環(huán)境完整性、避免雙重計(jì)算、提高透明度、建立問責(zé)制度等展開。另一方面，對于歷史項(xiàng)目如何從CDM過渡到第6.4條，以歐盟為代表的締約方要求考慮其額外性，認(rèn)為直接過渡會(huì)削弱巴黎協(xié)定的雄心，導(dǎo)致減排效益較差的項(xiàng)目進(jìn)入新機(jī)制。

三是CDM基金的轉(zhuǎn)移。這方面討論主要圍繞停止CDM機(jī)制運(yùn)營的時(shí)間，以及CDM基金剩余資金的去向開展。大部分國家（歐盟、小島嶼國家聯(lián)盟、挪威、拉丁美洲和加勒比國家共同體、英國等）支持分階段停止CDM并制定時(shí)間表。對于資金轉(zhuǎn)移，大多數(shù)締約方支持轉(zhuǎn)移到適應(yīng)基金（Adaptation Fund，用于支持容易受到氣候變化影響的發(fā)展中國家）或者表示靈活態(tài)度，一些締約方還呼吁將資金用于能力建設(shè)和開發(fā)第6條框架，但巴西等國家明確反對將第6條作為基金轉(zhuǎn)移的去向，最多支持轉(zhuǎn)移到適應(yīng)基金。

COP29大會(huì)《巴黎協(xié)定》

第6條的談判成果

2024年11月22日，COP29針對《巴黎協(xié)定》第6.2條、6.4條形成了新的決議草案，并在11月23日晚的閉幕全會(huì)上順利通過了表決。

6.2條最新談判的主要成果

明確了ITMOs只有經(jīng)首次轉(zhuǎn)讓方授權(quán)才能首次轉(zhuǎn)讓。

明確了各締約方需提交參與6.2條的初始報(bào)告和后續(xù)的年度信息表格，包括綜合信息表、國家授權(quán)表、ITMOs轉(zhuǎn)移和使用表、ITMOs持有表共4個(gè)年度信息表格。管理機(jī)構(gòu)將對年度信息進(jìn)行一致性檢查和技術(shù)專家審查，并將公開顯示一致性檢查綜合報(bào)告。

6.4 條最新談判的主要成果

注意到管理機(jī)構(gòu)SBM已經(jīng)制定了2025年工作計(jì)劃，鼓勵(lì)SBM加快制定第6.4條方法學(xué)（包括標(biāo)準(zhǔn)化基線、額外性、碳泄漏、碳清除的非永久性和逆轉(zhuǎn)等相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、工具和指南），并加速修訂原有的CDM方法學(xué)使之能用于6.4條。

明確東道國應(yīng)盡早提供項(xiàng)目授權(quán)聲明，聲明應(yīng)包含減排量是否授權(quán)用于NDC或其它國際減排目的，SBM后續(xù)將明確相關(guān)流程并提供聲明模板。

將建立6.4條注冊登記系統(tǒng)，可供所有締約方使用。各國也可建立本國自己的登記系統(tǒng)，并自愿鏈接到聯(lián)合國的登記系統(tǒng)，以期實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)查看和減排成果轉(zhuǎn)移，避免重復(fù)計(jì)算。

決定CDM機(jī)制下的植樹造林和再造林項(xiàng)目，可過渡到第6.4條。需要在2025年12月31日前，由項(xiàng)目業(yè)主提出申請，并由東道國指定機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

接下來，東道國需要在2025年底前對CDM過渡項(xiàng)目給出授權(quán)文件，明確是否授權(quán)這些項(xiàng)目轉(zhuǎn)為6.4條項(xiàng)目，是否授權(quán)這些項(xiàng)目減排量進(jìn)行國際間轉(zhuǎn)移。與此同時(shí)CDM方法學(xué)向6.4條方法學(xué)過渡要進(jìn)行系統(tǒng)的修訂，也需要在2025年底前完成。

值得注意的是，2023年底前已經(jīng)有一批清潔能源、廢棄物、清潔爐灶類的CDM項(xiàng)目業(yè)主申請將項(xiàng)目轉(zhuǎn)為第6.4條項(xiàng)目。此次第6.4條最新決議，進(jìn)一步為植樹造林和再造林項(xiàng)目提供了新的窗口期，可以延長到2025年前提交項(xiàng)目轉(zhuǎn)移申請。

在方法學(xué)進(jìn)一步明確后，預(yù)計(jì)6.2條和6.4條實(shí)施的重難點(diǎn)就將落到如何實(shí)施NDC的相應(yīng)調(diào)整方面。一方面NDC調(diào)整關(guān)系到各國家的重大利益，另一方面各國NDC的口徑存在著巨大的差異，如何對NDC加減存在很大的技術(shù)難度，預(yù)計(jì)在這一議題上還需要做很多工作。

國際碳市場進(jìn)展展望及對我國

電力企業(yè)的影響分析

對于我國電力企業(yè)而言，國際碳市場的發(fā)展將給電力企業(yè)帶來新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

機(jī)遇方面，第6條下的國際碳市場將為我國電力企業(yè)創(chuàng)造了更廣闊的國際市場空間，我國電力企業(yè)在清潔能源領(lǐng)域具有較強(qiáng)的技術(shù)實(shí)力和豐富的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，特別是在“一帶一路”國家投資了眾多的清潔能源項(xiàng)目，可以結(jié)合項(xiàng)目東道國所在的實(shí)際情況將這些項(xiàng)目開發(fā)為碳減排項(xiàng)目，并爭取通過《巴黎協(xié)定》第6條的認(rèn)證，從而在國際碳市場中出售，獲得額外的經(jīng)濟(jì)收益。與此同時(shí)，隨著國際碳市場的發(fā)展，碳資產(chǎn)將成為企業(yè)的重要戰(zhàn)略資源，我國電力企業(yè)需要加強(qiáng)對碳資產(chǎn)的管理，包括碳信用的開發(fā)、計(jì)量、監(jiān)測、交易等環(huán)節(jié)，建立健全碳資產(chǎn)管理體系，培養(yǎng)專業(yè)的碳資產(chǎn)管理人才，提升企業(yè)在碳市場中的運(yùn)營管理能力，更好地把握碳市場帶來的機(jī)遇。

挑戰(zhàn)方面，國際碳市場的發(fā)展將促進(jìn)碳定價(jià)機(jī)制的全球推廣與跨國鏈接，或間接導(dǎo)致我國碳價(jià)水平的提升，將增加火力發(fā)電機(jī)組的碳排放成本和經(jīng)營壓力。為了滿足全國碳市場的要求，火力電力企業(yè)需要投入大量的資金用于節(jié)能減排技術(shù)改造、設(shè)備更新以及碳排放監(jiān)測和管理等方面，否則需要承擔(dān)高額的碳配額購買成本。對于一些以火電為主的電力企業(yè)來說，可能會(huì)面臨成本上升的壓力，影響企業(yè)的盈利能力。從碳減排開發(fā)的角度來看，國際碳市場要求碳減排項(xiàng)目的開發(fā)必須結(jié)合東道國的實(shí)際情況做出更加本地化的策略，并對項(xiàng)目進(jìn)行更加嚴(yán)格的監(jiān)管，以確保碳減排的真實(shí)性和可靠性。我國電力企業(yè)國際化過程中要特別注重培養(yǎng)這方面的能力，建立分區(qū)域、分國別開發(fā)項(xiàng)目的策略，并為項(xiàng)目建立碳排放監(jiān)測體系，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)的收集、整理和分析，提高數(shù)據(jù)的質(zhì)量和透明度。這對企業(yè)的信息化建設(shè)和數(shù)據(jù)管理能力也提出了更高的要求，需要企業(yè)加大相關(guān)方面的投入，以滿足國際碳市場的監(jiān)管要求。

來源：國家能源集團(tuán)之聲

作者:林立身 等

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