摘要

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要建立國家公園體制，《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）則對此進行了明確的部署和要求。從目前相關(guān)部門、機構(gòu)和地方的動態(tài)和聲音來看，“部門爭權(quán)、地方爭利”等現(xiàn)象進一步加劇。為推進國家公園體制的有效運行，實現(xiàn)中央的戰(zhàn)略意圖，必須從理念上樹立國民共享的發(fā)展導(dǎo)向，從實踐上確立國家主導(dǎo)的實施路徑。

牧青行攝/天光水影

新疆天山天池

國家公園是最能代表一個國家自然文化遺產(chǎn)中最經(jīng)典的部分，是國家的山水脈絡(luò)、國家形象、甚至國家的發(fā)展歷史的集中呈現(xiàn)地，是國家自然文化脈絡(luò)的精華所在，是文明傳承的核心載體。建立國家公園體制，對科學(xué)保護和利用國家自然文化遺產(chǎn)地、維系并傳承國家自然文化脈絡(luò)，具有重要戰(zhàn)略意義。目前全世界1萬多處國家公園，大部分都被納入世界自然文化遺產(chǎn)保護名錄或國際生物圈保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)，成為所在國家和地區(qū)旅游經(jīng)濟的主要支撐點和可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)。建設(shè)國家公園體制有助于提升我國遺產(chǎn)地管理水平，并提升我國在相關(guān)領(lǐng)域的國際話語權(quán)。從目前國際經(jīng)驗來看，國家公園管理可以分為三大模式：中央集權(quán)型（以美國、挪威等國家為代表）、地方自治型（以德國和澳大利亞為代表）和綜合管理型（以日本、加拿大、英國為代表）。無論采用哪種管理模式，各國各地區(qū)都普遍堅持公益性、國家主導(dǎo)性和科學(xué)性三大根本特性，其中公益性是國家公園設(shè)立的根本目的，包括為公眾利益而設(shè)、對公眾低廉收費、使公眾受到教育、讓公眾積極參與等方面。而國家主導(dǎo)性和科學(xué)性則是踐行公益性的兩大保障，其中國家主導(dǎo)性要求國家確立、國家管理、國家立法、國家維護和愛國主義教育?？茖W(xué)性則要求建立科學(xué)的國家公園體系、科學(xué)的規(guī)劃、科學(xué)的分區(qū)和科學(xué)的經(jīng)營利用等。

01

發(fā)展理論缺位下的我國國家公園實踐的多元探索

2006年，“香格里拉國家公園——普達措”在云南正式試運行，這是我國大陸首個真正按照國際規(guī)范模式進行建設(shè)、管理、保護的國家公園。2008年，國家林業(yè)局在云南開始國家公園試點省建設(shè)。2008年，環(huán)保部和國家旅游局共同為黑龍江湯旺河國家公園掛牌，這被認為是我國首個獲得國家級政府部門批準核定建設(shè)的國家公園。2012年，貴州省宣稱將投資3萬億元，打造“國家公園省”。2014年初，環(huán)保部先后批復(fù)了多個地方試點建設(shè)國家公園的要求。已經(jīng)或正在使用“國家公園”概念的還有江西廬山、吉林拉法山、擬建中的四川龍門山等。

事實上，除了以上正在以“國家公園”為名的實踐探索外，與國家公園性質(zhì)類似的遺產(chǎn)地管理與促進體系在我國還有九個：文物保護單位（含考古遺址公園）、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)及A級旅游景區(qū)。其中，自然保護區(qū)建設(shè)始于1956年，截至2013年年底，共建立各種類型、不同級別的自然保護區(qū)2697個，其陸域面積占全國陸地總面積的14.77%，也占了中國自然和文化遺產(chǎn)地的大多數(shù)。1979年，國務(wù)院明確中國風(fēng)景名勝區(qū)的維護與建設(shè)，由城市建設(shè)部門歸口管理。1980年代末，原建設(shè)部風(fēng)景名勝區(qū)管理辦公室與美國內(nèi)政部國家公園管理局（National Park Service）溝通交流時，將中國的國家級風(fēng)景名勝區(qū)譯為China national park，并逐漸在國際交流與合作中成為外方廣泛認可的中國國家公園管理機構(gòu)，但無論中央的“三定方案”還是相關(guān)法規(guī)，均沒有明確風(fēng)景名勝區(qū)是中國的國家公園。

目前，我國尚未出臺專門針對國家公園的法律法規(guī)，現(xiàn)有的《森林法》、《野生動物保護法》、《自然保護區(qū)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)，各有側(cè)重、缺乏針對性。如果在自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等遺產(chǎn)地基礎(chǔ)上建立國家公園，則可能會出現(xiàn)同一國家公園隸屬不同行政層級和不同系統(tǒng)的管理機構(gòu)。條塊分割的混亂造成權(quán)責(zé)不清，管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分，設(shè)置國家公園的初衷也就難以實現(xiàn)。值得關(guān)注的是，中央對國家公園的保護性投入不足，地方的投入更多關(guān)注直接管理成本，部分遺產(chǎn)地管理機構(gòu)自負盈虧，容易造成追求經(jīng)濟利益而對資源過度開發(fā)利用的情況。

02

國家公園上升為國家戰(zhàn)略后，“部門爭權(quán)、地方爭利”現(xiàn)象進一步加劇

（一）實踐中多方探索，理論上百家爭鳴

十八屆三中全會之后，圍繞建立國家公園體制的探索、研討便在不同的部門間各自展開。國家發(fā)改委于2014年5月開始召集相關(guān)部委和專家學(xué)者進行多次研討，牽頭研究建立國家公園體制的思路，制定試點方案。住建部于2014年2月和4月分別組織了國家公園體制研究座談會和學(xué)術(shù)沙龍，探索研究依托國務(wù)院批準設(shè)立的國家風(fēng)景名勝區(qū)建立國家公園體制的可行性和基本路徑。國家林業(yè)局于2014年4月與云南省人民政府、世界自然保護聯(lián)盟共同主辦國家公園建設(shè)研討會，并達成“國家公園昆明共識”。環(huán)保部正在陸續(xù)發(fā)函，同意部分地區(qū)的國家公園試點。學(xué)術(shù)機構(gòu)和專家學(xué)者也通過舉辦各種學(xué)術(shù)研討會的形式，從理論實踐和國際經(jīng)驗等角度，探討我國建立國家公園體制的基礎(chǔ)理論和基本路徑等問題。

（二）“部門爭權(quán)、地方爭利”正在影響國家公園戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)

建立國家公園體制是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多部門發(fā)揮職能優(yōu)勢，并廣泛采納專家學(xué)者的建議。從這個意義上說，多方探索百家爭鳴是必須的也是有益的過程。但是，部門之間過分強調(diào)主管遺產(chǎn)地類型的重要性，并建議在該遺產(chǎn)地類型的基礎(chǔ)上構(gòu)建國家公園體系的排他的設(shè)想，難免有“部門爭權(quán)”之嫌。

地方圍繞國家公園的響應(yīng)顯得更加積極和主動，2014年，環(huán)保部發(fā)函同意浙江省仙居縣、開化縣開展國家公園試點，還有許多地方的遺產(chǎn)地，正在向主管部門申請國家公園的試點。此前被稱為“國家公園”的項目，確實給地方帶來了可觀的經(jīng)濟效益。云南香格里拉普達措國家公園2006年試運行后，2007年收入便達到1.05億元，在此之前的年總收入不過幾千萬。黑龍江湯旺河國家公園獲得批復(fù)的當年，僅門票收入便達到180萬元，是前一年門票收入的3倍。地方圍繞國家公園的積極響應(yīng)值得肯定，但不能走向“地方爭利”。

03

科學(xué)建立國家公園體制，必須在理論上樹立國民共享的戰(zhàn)略導(dǎo)向，在實踐中確立國家主導(dǎo)的戰(zhàn)略路徑

（一）由國家主導(dǎo)，完善國家公園體制的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌保護與開發(fā)、規(guī)劃與建設(shè)、試點與推廣的關(guān)系

國家主導(dǎo)，是國家公園體制的建立根本?，F(xiàn)階段，建議由國務(wù)院牽頭成立由發(fā)改委、旅游局、林業(yè)部、住建部、財政部、環(huán)保部、文化部等相關(guān)部門組成國家公園領(lǐng)導(dǎo)小組或者部際聯(lián)席會議制度，從法規(guī)制定、資源整合、體制完善、資金保障等方面統(tǒng)籌安排，逐步梳理目前條塊分割嚴重等現(xiàn)狀，并最終建立完整、獨立、高效的國家公園體制，維系并傳承國家自然文化脈絡(luò)。

制定相關(guān)法律法規(guī)。啟動相關(guān)立法工作，盡快出臺《國家公園法》，目前可由國務(wù)院通過《國家公園條例》，使之成為建立國家公園體制的法律基礎(chǔ)。明確國家公園在管理體制、土地權(quán)屬管理、認定標準、區(qū)劃分類、規(guī)劃制定實施、開發(fā)管理模式、資金籌措運行、管理人員與志愿者體系建立、公眾監(jiān)督與參與機制、綜合行政執(zhí)法等各方面內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上制定《國家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》等技術(shù)規(guī)范，明確國家公園總體規(guī)劃編制的基本方法、內(nèi)容的技術(shù)性和原則性要求。

整合資源形成合力。根據(jù)國家公園的資源稟賦、土地權(quán)屬、社區(qū)分布和民族文化特點，可選擇現(xiàn)有符合條件的一些自然保護區(qū)、各類公園，先上收為中央政府直屬，然后再進行整合建立國家公園。同時，逐步推進各部門實現(xiàn)體制調(diào)整和權(quán)屬變化，建立具備綜合行政執(zhí)法能力的國家公園管理機構(gòu)，采取垂直管理方式，統(tǒng)一開展國家公園的規(guī)劃、保護、建設(shè)、管理，對國有資源進行有效保護和可持續(xù)利用。

構(gòu)建穩(wěn)定投入和可持續(xù)發(fā)展機制。構(gòu)建多渠道的資金籌措機制，各級財政特別是中央財政應(yīng)當依法對國家公園管理安排穩(wěn)定、長期投入，除納入國家經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃投入之外，國家公園可合理利用有形資源和無形資源，使投入渠道多元化。比如建立特許經(jīng)營許可證制度，保障門票收入用于管理與保護，對經(jīng)營單位征收風(fēng)景名勝資源保護管理費等。

（二）堅持國家公園公益性的基本屬性，實現(xiàn)國家公園國民共享

為了讓全體國民共享國家公園，體現(xiàn)國家公園公共產(chǎn)品的特性，低廉的門票或者免費是必須的，國家公園的主管部門，絕不準許下達創(chuàng)收指標。美國國家公園有2/3免收門票，收費的門票價格也相對低廉，價格占人均月收入比例不超過1%。將國家公園的公眾教育作為國民教育的主要手段，并將其寫入國家公園規(guī)劃中。通過宣傳教育和活動舉辦，讓公眾積極參與國家公園事業(yè)中，加深社會對國家公園的理解與支持，使國家公園的公益性具備更好的社會基礎(chǔ)。

作者：戴斌 吳豐林

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