“草票”概念及相關(guān)機制解讀

2024-12-12   來源：中國綠色時報

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探索建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關(guān)鍵路徑，是從源頭上推動生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，對推動經(jīng)濟社會發(fā)展和全面綠色轉(zhuǎn)型具有十分重大的意義。近年來，全國各地相繼開展了生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的研究與試點，相繼發(fā)布了多個生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例，然而與草原相關(guān)的實踐仍在探索階段。

2019年，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所、內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)和草原監(jiān)測規(guī)劃院、四川大學(xué)、西南民族大學(xué)等單位聯(lián)合組建了草原生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)課題研究組，核算了內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)產(chǎn)值，梳理了草原生態(tài)產(chǎn)品清單，探索了草原生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，首次系統(tǒng)提出了草票概念及相關(guān)機制。該機制的實施可為草原踐行“兩山”理念提供樣板，為協(xié)同推進基本草原保護與高質(zhì)量發(fā)展提供助力。

為什么推行草票？

草原是重要的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，在維護國家生態(tài)安全、邊疆穩(wěn)定、民族團結(jié)和促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)牧民增收等方面具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用。我國草原面積近40億畝，是生態(tài)、生產(chǎn)、生活“三生”空間的集合體，具有把綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的天然優(yōu)勢，具有重要的“水庫”“錢庫”“糧庫”“碳庫”功能。

然而，我國草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍較脆弱、保護修復(fù)力度不夠、管理利用水平不高等問題依然突出。草原過度利用、退化嚴(yán)重，需要探索促進天然草原休養(yǎng)生息的科學(xué)途徑；草原生態(tài)建設(shè)投資渠道相對單一，需要為社會資本進草富民拓展路徑；牧區(qū)發(fā)展內(nèi)生動力不足，需要積極穩(wěn)妥推進草原“三權(quán)分置”的機制創(chuàng)新，盤活經(jīng)營權(quán)，探索完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，力爭實現(xiàn)新的突破；草牧業(yè)發(fā)展方式無法滿足當(dāng)前需求，需要探索建立高質(zhì)量發(fā)展草牧業(yè)、農(nóng)牧民增收、牧區(qū)繁榮穩(wěn)定的機制；社會化服務(wù)不夠完善，需要優(yōu)化草地畜牧業(yè)社會化服務(wù)，不斷激發(fā)草業(yè)發(fā)展活力，為全面深化草原生態(tài)文明體制改革打下堅實基礎(chǔ)。

從利益相關(guān)者的角度出發(fā)，牧民擁有草原經(jīng)營權(quán)但收益不高，難以充分享受草原生態(tài)價值紅利；草原經(jīng)營主體希望提升產(chǎn)值但經(jīng)營投入受限；草原征占用主體享受草原資源帶來的經(jīng)濟利益但成本不斷上升；“雙碳”目標(biāo)激發(fā)控排企業(yè)對草原碳匯的需求但缺乏有效途徑；ESG（環(huán)境、社會和治理）或EOD（生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式）投資者有生態(tài)型投資需求但缺乏多元化的投資品種。因此，如何探索一套機制，使得牧民能享受更多的草原生態(tài)價值紅利、草原經(jīng)營主體能獲得更多投入、草原征占用主體積極承擔(dān)草原生態(tài)修復(fù)義務(wù)、控排企業(yè)和ESG或EOD投資者有實現(xiàn)各自需求的渠道，成為當(dāng)前探索協(xié)同推進基本草原保護修復(fù)和草原地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的焦點。

什么是草票？

草票是一種草原資源經(jīng)濟價值和生態(tài)價值票面化的憑證。具體而言，草票是在遵循自愿投資、平等協(xié)商的原則下，國有企業(yè)與村集體、農(nóng)牧戶通過共同經(jīng)營、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方式進行草原生態(tài)保護修復(fù)與草牧業(yè)可持續(xù)經(jīng)營，依托創(chuàng)造的利潤，面向村集體、農(nóng)牧戶及社會資本制發(fā)的經(jīng)濟權(quán)益憑證。

根據(jù)收益權(quán)、流通性及持有主體的差異，草票可分為A類草票和B類草票。A類草票是指持有主體為以草原經(jīng)營權(quán)入股的村集體經(jīng)濟組織及成員、擁有保底收益、限于村集體經(jīng)濟組織及成員間流通的經(jīng)濟權(quán)益憑證。B類草票是指持有主體為相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的境內(nèi)合格投資者、不存在保底收益、可在境內(nèi)合格投資者間自由流通的經(jīng)濟權(quán)益憑證。A類草票可等價轉(zhuǎn)換為B類草票，B類草票不能轉(zhuǎn)換為A類草票。

誰制發(fā)草票？

草票為實名登記的紙質(zhì)形式，記載持有人信息、面值、種類及流轉(zhuǎn)記錄等。原則上應(yīng)由國有企業(yè)依托草原未來創(chuàng)造的經(jīng)濟利益和生態(tài)價值申請制發(fā)，并由林草主管部門監(jiān)制。草票發(fā)行主體須滿足如下條件：國有股份企業(yè)且股權(quán)明晰；草原生態(tài)經(jīng)營業(yè)務(wù)明確、主業(yè)聚焦，具備草原生態(tài)經(jīng)營的經(jīng)驗和業(yè)務(wù)模式以及開展草牧業(yè)、草原修復(fù)與生態(tài)保護相關(guān)的業(yè)務(wù)能力；企業(yè)管理機制健全、合法規(guī)范經(jīng)營；企業(yè)財務(wù)績效良好、具有持續(xù)經(jīng)營能力。

草票怎么定價？

草票價值的體現(xiàn)是在草畜平衡條件下創(chuàng)造的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值，其中經(jīng)濟價值以草畜產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)產(chǎn)值為主，生態(tài)價值主要涵蓋草原生態(tài)系統(tǒng)的供給、調(diào)節(jié)、文化價值，此外還應(yīng)考慮草原生態(tài)修復(fù)、生態(tài)保護補償、社會資本投入等生態(tài)保護修復(fù)相關(guān)的資金安排。草票按每股評估價值發(fā)行。草票發(fā)行價格應(yīng)通過詢價或監(jiān)管機構(gòu)認(rèn)可的其他方式按照有關(guān)規(guī)定協(xié)商確定。

誰認(rèn)購草票？

A類草票限以草原經(jīng)營權(quán)入股的村集體經(jīng)濟組織及牧民認(rèn)購，鼓勵以村集體經(jīng)濟組織形式入股。B類草票限相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的境內(nèi)合格投資者認(rèn)購，優(yōu)先控排企業(yè)、草原征占用主體認(rèn)購。B類草票鼓勵和引導(dǎo)草原征占用主體實現(xiàn)征占用項目投資規(guī)模與其草票持有量掛鉤。根據(jù)會計準(zhǔn)則之規(guī)定，草票制度能將草原征占用主體原本需要費用化的生態(tài)修復(fù)支出轉(zhuǎn)化為生態(tài)修復(fù)投資，進而不影響當(dāng)期利潤，甚至能帶來一定的投資收益。

持有草票有什么好處？

對于以草地經(jīng)營權(quán)入股的集體或個人，持有草票即持有草場資產(chǎn)化憑證，擁有穩(wěn)定的保底收入，可獲取溢價收益，可抵押、可流轉(zhuǎn)、可交易，同時可將原本非標(biāo)準(zhǔn)的草地流轉(zhuǎn)合約標(biāo)準(zhǔn)化，賦予農(nóng)牧戶財產(chǎn)增值和配置模式的靈活性。對于草票發(fā)行企業(yè)，通過草票可在保證草地可持續(xù)利用前提下進行集約化經(jīng)營，可用草票向金融機構(gòu)抵押貸款，可以優(yōu)先申報草原生態(tài)修復(fù)項目，可以通過發(fā)行草票向社會募集資金。對于購買草票的企業(yè)或個人，持有草票可以作為一種資產(chǎn)投資，可用于中和企業(yè)超配額的碳排放，可以優(yōu)先參與政府和社會資本合作（PPP）等模式，并獲得合理回報，可以獲得特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)，可以作為積極踐行ESG或EOD的一種憑證。

草票如何流通？

草票應(yīng)在產(chǎn)權(quán)交易中心掛牌交易。草票可以在牧戶與牧戶之間、牧戶與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間進行交易，甚至可以通過地方政府之間的合作進行跨區(qū)域交易，目前規(guī)定境外資本不得參與草票交易。草票交易時，應(yīng)設(shè)定掛牌底價和上限價，防止市場炒作。交易成功后，受讓方應(yīng)在5個工作日內(nèi)向發(fā)行主體備案。A類草票僅限村集體內(nèi)部交易，且須經(jīng)牧民代表大會批準(zhǔn)。

草票所募資金如何使用？

發(fā)行主體應(yīng)當(dāng)將草票所募集資金存放于經(jīng)發(fā)行主體董事會批準(zhǔn)設(shè)立的專項賬戶集中管理和使用，資金到位后需與林草主管部門、存放募集資金的商業(yè)銀行簽訂三方監(jiān)管協(xié)議。所開展的相關(guān)項目須征得林草主管部門的批準(zhǔn)。資金的使用限定于幾個主要方向，一方面是在保證草地可持續(xù)利用前提下進行科學(xué)化、集約化經(jīng)營，發(fā)展草牧業(yè)；另一方面，開展與草原生態(tài)保護和修復(fù)相關(guān)的項目。

關(guān)于草票的收益權(quán)、質(zhì)押與退出、配套安排等制度安排方面，發(fā)行主體應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，建立科學(xué)、持續(xù)、穩(wěn)定的回報規(guī)劃和機制，應(yīng)向A類草票持有人執(zhí)行固定利益政策。草票可用于申請金融機構(gòu)質(zhì)押貸款，但不得超出可持有主體范圍，質(zhì)押期間不得轉(zhuǎn)讓。草原征占用主體持有的草票市場價值之和不低于其草原征占用項目所涉投資規(guī)模的5%。依托該機制，草原征占用主體可通過持有草票將生態(tài)修復(fù)費用資本化，激發(fā)草原生態(tài)保護意識，同時通過集中化、專業(yè)化的修復(fù)方式，改善草原生態(tài)修復(fù)成效。

從外延來考慮，將草票的內(nèi)涵擴展到碳匯、防風(fēng)固沙等草原生態(tài)產(chǎn)品，形成草原碳票、草原沙票，即“草票 ”，可以豐富草原生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)渠道，促進草原生態(tài)價值的全面轉(zhuǎn)化，進而增厚草票底層資產(chǎn)的收益，依托市場機制激發(fā)全民的草原保護意識。因此，草票的未來走向聚焦于以下幾個方面：研究建立基于草票的綠色金融機制、與碳匯等生態(tài)產(chǎn)品相結(jié)合的機制，草票與草原征占用掛鉤機制，以及將草票納入草原保險試點，依托草票加速草原資源資產(chǎn)化、證券化，盤活基本草原資源。

綜上所述，推行草票機制有利于解決超載過牧、實現(xiàn)草畜平衡、創(chuàng)造就業(yè)崗位、增加牧民收入；有利于激發(fā)草原生態(tài)保護修復(fù)意識，實現(xiàn)草原保護與修復(fù)的全民參與；有利于調(diào)整優(yōu)化畜牧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、延長畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展；更有利于推進草原由草原資源到草原資產(chǎn)、再到草原資本的有機轉(zhuǎn)化。因此，草票機制為解決當(dāng)前草原生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾提供了新思路，是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的有益探索和實踐，可以持續(xù)提升草原生態(tài)功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，助力推動基本草原保護與草原牧區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。（黃麟 楊勇 劉勁松 劉愛軍 樊江文）

（作者系草原生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)課題研究組成員）

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