祁連山國家公園候選區(qū)黑頸鶴成群

歷史的回眸

曾幾何時，中國并沒有真正意義上的獨立國家公園，更沒有形成國家公園體系，我們擁有的是由國務院各個部、局主管的“國家的公園”或自然保護地，即國家級自然保護區(qū)、國家級風景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園、國家沙漠公園等。

國家公園作為一種獨立的保護類型而存在，是自然保護運動的產(chǎn)物，經(jīng)歷了自身縱向發(fā)展的體系完善過程，同時也受到國際保護實踐發(fā)展的影響。

以美國為例，國家公園醞釀產(chǎn)生的18—19世紀期間，存在特殊的社會背景，表現(xiàn)為來自歐洲的移民數(shù)量急速增加、東部地區(qū)城市化、環(huán)境惡化、鐵路網(wǎng)擴大以及私家汽車大量普及等特征，那個時代號稱是美國進步的時代。美國國家公園誕生的先導因素是歐洲發(fā)生的第一次工業(yè)革命及其帶來的一系列連鎖反應，瓦特蒸汽機的發(fā)明推動了航海技術(shù)，為歐洲移民進入美洲創(chuàng)造了條件，也使得日后歐洲與美洲在思想、文化與技術(shù)等層面交流頻繁。18世紀末美國開始的西進運動加速了工農(nóng)業(yè)發(fā)展，造成對自然資源的過度開發(fā)和對印第安文化的嚴重破壞。這一時期還出現(xiàn)了所謂的土地財政，進一步導致開發(fā)混亂。在這種情況下，設立禁止開發(fā)的“保留地”成為一種紓解矛盾的可能方式，為國家公園理念的最初形成創(chuàng)造了條件。

事實上，美國國家公園體系建設的特點值得我們總結(jié)和借鑒。第一，國家公園的土地、資源的所有權(quán)及其保護職能明確，受法律保障；第二，國家公園的行政管理實行一元化垂直領(lǐng)導。將國家公園的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)分離；第三，國家公園的規(guī)劃設計高度集中，由國家統(tǒng)一組織專家編制；第四，公園管理的眾多環(huán)節(jié)都大量吸收社會公眾參與和社會支持；第五，資金來源主要靠政府撥款，部分靠私人或者財團捐贈，門票收入用于環(huán)境和資源保護建設及環(huán)境保護宣傳教育支出。

美國黃石國家公園

此外，國家公園的發(fā)展也受到世界環(huán)保組織的影響。以世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）的自然保護地體系為例，國家公園屬于其自然保護地分類體系中的一個類別。該組織對自然保護地的定義是一個明確界定的地理空間，通過法律或者其他有效方式獲得承認、得到承諾和進行管理，以實現(xiàn)對自然及其擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務和文化價值的長期保護。該定義把自然保護地分為6個管理類別，第Ⅰ類（又分為兩個亞類，即Ⅰa嚴格自然保護區(qū)和Ⅰb荒野保護區(qū)）、第Ⅱ類國家公園、第Ⅲ類自然遺跡或地貌、第Ⅳ類棲息地/物種管理區(qū)、第Ⅴ類陸地/海洋景觀保護區(qū)、第Ⅵ類可持續(xù)的資源利用保護區(qū)。在指南中，IUCN詳細地闡釋了每個類型保護地所具有的顯著特征、主要目標，并給出了各自適宜的管理模式等內(nèi)容。

需要說明的是，IUCN的自然保護地分類體系只是一個參照體系，各個國家在設立國家公園時，并不局限于僅將該體系第Ⅱ類所包含的保護地作為國家公園。比如日本，按2016年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，31處國家公園之中有17處屬于“國家公園”類別，有14處屬于“景觀/海景保護區(qū)”類別；英國及韓國的國家公園全部屬于“景觀/海景保護區(qū)”類別；瑞典的國家公園屬于“嚴格保護區(qū)”，將學術(shù)研究作為設立國家公園的主要目的；而澳大利亞大堡礁海洋國家公園作為世界上較大的國家公園，則涵蓋了上述保護地體系的全部6種類型。

探索無止境

雖然在此前的很長一段時期內(nèi)，我國執(zhí)行以自然保護區(qū)為基礎(chǔ)的自然保護政策，但一直都沒有停止過建立國家公園的探索。

中國很早就籌設過國家公園？

早在1929年，留日歸來的園林學者陳植先生受當時農(nóng)礦部的委托，將介于江蘇和浙江兩省之間面積3.6萬公頃的太湖規(guī)劃為“國立太湖公園”，完成《國立太湖公園計劃書》，書中寫著“蓋國立公園之本義，乃所以永久保存一定區(qū)域內(nèi)之風景，以備公眾之享用者也。國立公園事業(yè)有二，一為風景之保存，一為風景之啟發(fā)，二者缺一，國立公園之本意遂失”，這一思想與現(xiàn)今我國國家公園的建設理念可以說是遙相呼應。計劃書的篇幅超萬字，主要圍繞國立太湖公園的“形勢及區(qū)域”“風景”“交通系統(tǒng)”“設備”“風景林之建造”五個部分展開，詳細描繪出“國立太湖公園”的多彩形象，這也是我國首次建立現(xiàn)代國家公園的嘗試。在此基礎(chǔ)上，陳植先生還在1934年提出了他眼中的《國立公園方案》，該方案布局了包括西湖、莫干山、牯嶺、雞公山、北戴河、衡山、太湖、興城溫泉、青島海水浴場、宜興兩洞、黃山等在內(nèi)的擬建國立公園體系。在今天看來，這個方案雖然風景區(qū)色彩濃重，在那個特殊的年代也由于種種原因未能落地實踐，但無論如何，它既受時人熱議，也對后世具有深遠的影響，時至今日仍有著現(xiàn)實的指導意義。

時光在飛逝，到了2006年，云南省結(jié)合省情，開始了對國家公園的探索，在云南迪慶藏族自治州擬設普達措國家公園。兩年后的2008年6月，當時的國家林業(yè)局批準云南省為國家公園建設試點省。普達措國家公園的管理模式最初借鑒自美國，但由于土地歸屬等方面的國情差異，普達措的建設過程也反映出鮮明的中國特色。作為我國國家公園初創(chuàng)性的建設嘗試，普達措難以避免地出現(xiàn)了諸如門票定價、運營管理等方面的問題，但在今天看來，在當時國家政策不是很清晰的情況下，作為一個省份，大膽探索國家公園及其自然資源有效管理模式，無疑有其實踐意義，也反映了在那個時期林業(yè)部門率先垂范、敢于擔當，探索建立國家公園體制重任的勇氣和魄力。

香格里拉國家公園候選區(qū)（云南普達措國家公園）

風景名勝區(qū)曾被認為與國家公園最接近，或最具有國家公園色彩

在我國，風景名勝區(qū)曾被認為是我國與國家公園最接近或最具有國家公園色彩的管理體系。這可以從當時管理部門的相關(guān)文件中略見一斑，如《中國風景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展公報（1982—2012）》是這么闡述的：“作為與國外國家公園最接近的自然和文化遺產(chǎn)管理體系，30年來，我國風景名勝區(qū)開展了多層次、多主體、多形式、全方位的國際交流?！倍吨袊L景名勝區(qū)形勢與展望》綠皮書（1994）也提到：“我國風景名勝區(qū)與國際上的國家公園（National Park）相對應，同時又有自己的特點?！?/p>

按說中國完全可以憑借自己無以倫比的自然資源稟賦，傲然挺立于世界國家公園之林，可是限于當時的管理體制只能“欲言又止”，猶抱琵琶半遮面。

時至今日，通過國家公園體制的系統(tǒng)改革，中國已于2021年正式宣布設立第一批國家公園，依托重要的生態(tài)系統(tǒng)類型、獨特的自然景觀、最精華的自然遺產(chǎn)、最富集的多樣性資源，逐步探索出了具有中國特色的國家公園模式，國家公園類型已遠遠超越了過去的認知。

武夷山國家公園  攝影/黃海

站在新起點展望未來

自提出建立國家公園體制以來，中國國家公園建設經(jīng)歷了從單一保護到綜合保護的體制演變，陸續(xù)開展了頂層設計、組織試點、機制探索、空間布局、整合優(yōu)化、管理辦法和標準制定等工作，構(gòu)建了以國家公園為主體的自然保護地體系，印發(fā)《國家公園空間布局方案》，遴選出49個國家公園候選區(qū)。繼2021年正式宣布成立第一批5個國家公園之后，第二批國家公園也進入創(chuàng)建與醞釀設立的過程。特別值得期待的是，國家公園法可望在不久的將來出臺。中國正在全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設。

從歷史背景、發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢來看，中國的國家公園建設注定是一個漫長的發(fā)展過程。自世界上第一個國家公園成立至今，已經(jīng)走過150余年，全球范圍內(nèi)也開展了大量的國家公園體制實踐，可見國家公園的概念早已不再是新生事物，那么中國的國家公園將如何自立自新？在生態(tài)文明建設的大背景下，我國國家公園所持的是“生態(tài)保護第一”的理念，這意味著對自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性、生物多樣性等的保護是我國國家公園內(nèi)一切活動開展的首要前提。例如，生態(tài)保護紅線是我國結(jié)合了過往生態(tài)保護實踐經(jīng)驗后創(chuàng)造性提出的概念，它從制度上確保了那些具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域能夠得到嚴格的保護，不僅關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的保護，還強調(diào)空間格局的優(yōu)化，也為國家公園的管理提供了思路，即在保護生態(tài)環(huán)境的大前提下，實現(xiàn)生態(tài)空間的合理布局和各項功能的優(yōu)化，從而完成對全民共享和人與自然和諧共生的現(xiàn)實途徑的探索。中國在生態(tài)保護紅線劃定與管理方面的成功經(jīng)驗，也可以成為國際社會生物多樣性保護與生態(tài)保護規(guī)劃管理的有益借鑒。

值得一提的是，《生物多樣性公約》也與國家公園息息相關(guān)。《生物多樣性公約》的第八條講的是就地保護，它主要強調(diào)了幾點：一是建立保護地體系或需要采取特殊措施以保護生物多樣性的地區(qū)；二是于必要時，制定準則數(shù)據(jù)以選定、建立和管理保護地或需要采取特殊措施以保護生物多樣性的地區(qū)；三是要管制或管理保護地內(nèi)外對保護生物多樣性至關(guān)重要的生物資源，以確保這些資源得到保護和持久使用。我國作為《生物多樣性公約》的締約國，在履行該公約的同時，也在建立和完善全國保護地分類體系，我國國家公園的發(fā)展是履行《生物多樣性公約》的重要途徑，更是中國生態(tài)文明建設成果的重要窗口。

回顧近10年來我國國家公園的發(fā)展，基本上可以用兩個詞組來概括：一是“建立體制”，另一個就是“起步發(fā)展”。即通過體制試點、整合優(yōu)化、制定空間布局方案和相關(guān)標準、醞釀國家公園法以及建立第一批國家公園等多重努力，到目前為止已經(jīng)基本上形成了符合中國國情的國家公園體制機制，初步構(gòu)建了以國家公園為主體的自然保護地體系。盡管仍然面臨著諸如人地約束等難題，我國國家公園已經(jīng)能夠在理順管理機構(gòu)、推進共建共享等方面給出卓有成效的答卷，為人與自然和諧共處走出了一條中國道路。伴隨著國家公園創(chuàng)建設立，以及國家公園建設理論的不斷深化，可以想見，中國國家公園建設事業(yè)也將持續(xù)煥發(fā)出蓬勃生機。

作者：張玉鈞（北京林業(yè)大學國家公園研究中心主任、教授）

來源：森林與人類雜志

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